徐林司長就地方政府債務和城投債問題答記者問

時間:2011/9/20 16:37:58 點擊:809次

最近,國內部分機構對中國地方政府債務風險以及城投債券風險給予了關注,產生了較大影響。針對這些關注,徐林司長接受了記者采訪,就有關問題談了他的看法。

記者:隨著歐美等國主權債務危機的陸續爆發,有關方面對中國政府債務特別是地方政府債務的潛在風險更加關注,您如何看待政府的舉債行為和債務風險?
答:吸取歐美等國主權債務危機的教訓,采取必要措施加強政府債務管理,防范我國的政府債務風險,是十分必要的。但在具體評估我國地方政府債務風險程度時,也要看到我國與歐美國家的不同之處。從舉債目的看,我國地方政府性債務,特別是地方投融資平臺公司形成的債務,主要是用于各地基礎設施的投資建設。考慮到基礎設施建設具有一次性投入規模大、投資回收期長、當代人投資后代人享用等特點,通過舉債進行建設,當代人和后代人共同承擔債務還本付息責任,可以更好地體現代際公平,克服當期建設資金不足的瓶頸制約,有利于加快完善基礎設施和投資環境,促進經濟社會發展,是一種合理的基礎設施投融資建設行為。政府舉債建設形成了大量資產,相當部分資產具有長期的直接收益,一些沒有直接收益的項目,也具有間接的經濟效益或社會效益,對促進當地經濟增長和政府財力的增長,都具有積極意義,不能簡單地用“寅吃卯糧”來作價值判斷。當然,這并不意味著政府可以無節制地借債,關鍵是要把投資規模和債務規模,控制在合理的范圍內,防止出現系統性的償債風險。

國務院高度重視防范地方政府債務風險,從2009年下半年就開始要求有關部門調研這一問題,并出臺了規范地方政府融資平臺公司管理和舉債行為的文件。國家審計署還專門組織力量,對全國各地的政府債務進行了嚴格審計。審計署的審計結論表明,我國地方政府的累積債務相對于償付能力來看,風險是總體可控的。從相關債務指標看,我國包括中央政府債務和地方政府債務在內的政府債務余額占國內生產總值的比例不到50%,遠低于發生債務危機的歐美國家。考慮到我國正處在經濟快速增長期,政府財力增長也相應較快,政府還擁有較多的可變現資產,相對于目前的負債規模,政府總體上具有較強的償債能力。隨著各級政府和有關監管部門越來越重視對地方政府債務風險的防控,采取積極有效的措施化解部分地區和領域的債務風險,在我國出現政府性債務違約的可能性是不大的。

記者:最近,債券市場城投債券發行不暢,發行利率較高,從城投債券發行監管部門的角度,您如何看待這一現象?

答:最近,出于對地方政府債務風險的擔憂,投資者對地方政府投融資平臺公司發行的“城投債券”的還本付息能力也產生了懷疑。我認為,投資者采取措施防范風險是成熟的表現,但出于對我國地方政府債務風險的不合理判斷,并進而對城投債券進行唱空或做空,是沒有必要的。

最近企業債券特別是城投債券的發行難度加大,發行利率也有較大幅度上升。主要原因有兩個,一是我國貨幣政策由適度寬松向穩健轉向,人民銀行多次提高存款準備金率和存貸款基準利率。不僅是城投債券發行利率,債券市場所有品種發行利率整體上都表現出向上的走向,這是貨幣政策調整的正常結果。另一個原因可能是投資者對地方政府債務風險和城投債風險的擔憂,導致城投債券發行產生較高的風險溢價。城投債券收益率上升,對債券投資人來說不是壞事,有利于提升城投債券的資產配置價值。對發行人來說,由于融資成本提高,則需要在發債時機和發債規模上進行合理的把握。至于城投債券的風險一定就高于同級別其他信用債券,我個人不贊成這一判斷。城投債券是投融資平臺公司債務中條件最嚴格也是最透明的債務,債券發行人是優質的,還本付息也是正常的。投資者對城投債券風險表現出的恐慌,是沒有必要的。

記者:城投債券作為地方政府投融資平臺公司公開發行的債券,這幾年發展比較快,有的媒體甚至用“井噴”來描述,您如何看待城投債券這幾年的發展和作用?

答:這幾年城投債券發行數量的確有所增加。地方投融資平臺公司通過發行債券進行融資,符合提高直接融資比重的要求。考慮到債券融資相對于銀行貸款在融資成本、融資期限以及流動性等方面的優勢,城投債券也適應了發行人和投資人的需要,這是這幾年城投債券發行規模不斷擴大的主要原因。“十一五”期間,我委核準發行的企業債券累計為12970億元,其中城投債券共發行3475億元,占比只有26.8%。城投債券的發行有比較嚴格的條件,除了要滿足《證券法》、《企業債券管理條例》等法律法規規定的發債條件外,城投債券募集資金必須用于符合國家產業政策并經過合規審查的政府投資項目。從已發行的城投債券用途看,主要用于城市給排水管網設施、道路、橋梁、燃氣、熱力、垃圾和污水處理等市政基礎設施、江河湖泊治理、保障房建設和棚戶區改造、產業園區基礎設施、城市軌道交通、城市文化和體育設施、地震災后重建等領域。這些項目建設,對地方經濟社會發展、城市設施改善、污染治理和環境保護等,都起到了積極的作用。隨著我國資本市場的進一步發展,城投債券作為中國債券市場的“準市政債”,發行規模還會穩步擴大,一方面為城市基礎設施建設提供更加規范透明的融資渠道,同時也為廣大機構投資者提供更好的固定收益類產品。

記者:面對市場對城投債券風險的擔憂,作為監管部門,如何更好地防范城投債券可能出現的風險?

答:從目前看,雖然已發行的城投債券的還本付息都是正常的,但客觀地說,城投債作為一個信用產品,不可能是完全無風險的。最近,有媒體對城投債券用“違約開始了”、“違約在漫延”為標題進行了連續報道。我看了以后很受震動,雖然報道內容并沒有具體的城投債券還本付息違約案,但卻提醒了我們要更加關注城投債券可能出現的風險,并采取措施切實保護債券投資人的合法權益。

作為城投債券發行監管部門,我們對城投債券發行人的審核一直是比較嚴格的。首先,地方投融資平臺公司申請發行債券,必須符合一些基本的條件:企業必須連續三年盈利且三年平均凈利潤能夠覆蓋債券一年利息;企業發行的債券余額不得超過其凈資產的40%;募集資金投向必須符合產業政策,所投項目必須經過合規性審查。從去年開始,我們還控制了投融資平臺公司發債的范圍,只有列入全國財政收入百強縣的縣級及縣級以上政府投融資平臺公司,才能申請發行“城投債券”。為了將城投債券的發行與地方政府性債務風險的控制相結合,我們還規定,如果一個地方的累計政府性債務占財政總收入的比例超過100%,就不得再通過發行“城投債券”新增政府性債務。正是有了這樣一些嚴格的規定,使得很多投融資平臺公司,難以滿足發行“城投債券”的資格和條件,這在相當程度上控制了城投債的發行規模,也降低了“城投債券”的風險。為了控制地方政府“本屆發債下屆還錢”的道德風險,針對城投債券,我們還安排了專門的償債均攤機制,也就是將債券還本的壓力在債券存續期內進行合理分攤,避免在最后一年累積過大的還本壓力和風險。

記者:最近,有媒體報道了云投集團等發債企業轉移核心資產,損害債券持有人利益的事件,并對債券市場形成了不小的沖擊。作為監管部門,你們如何考慮防止這類事件再次發生,更好地保護債券投資人的利益?

答:發債企業在債券存續期內進行資產轉移,極可能對債券持有人利益構成不利影響,直接涉及到債券持有人利益的保護問題。看到報道后,我們即與云投集團進行了溝通,要求云投集團資產重組方案的實施不得損害債券持有人利益,并嚴格按照合規程序進行。同時,我委也注意到在企業債券存續期內,需要對發行人資產重組等重大事宜加強監管,督促發行人嚴格按照債券募集說明書的各項約定認真履約,在制度上對債券持有人的合法權益進行保護。為此,我委專門發布了《國家發改委辦公廳關于進一步加強企業債券存續期監管有關問題的通知》,要求各地發改委配合我委加強對企業債券存續期內發行人募集資金用途變更、資產變更、還本付息、信息披露等方面的監管。

記者:從您剛才的介紹中我們了解到,城投債券對推動城市基礎設施和市政設施的建設,起到了非常積極的作用,對豐富債券市場品種也具有積極意義。結合地方政府債務管理制度的完善,下一步我國的城投債券還需要做哪些完善?
答:這個問題涉及到一系列的制度完善,是一個比較復雜的問題。我個人是這么認識的:
首先,我國還處于城市化快速發展期,需要為各地的城市建設提供規范的融資渠道。我國城鄉差距大,農業與非農產業之間勞動生產率的差距也很大,這決定了我國城市化動力十分強勁,城市化進程遠未結束。城市化快速發展期的重要特征就是基礎設施投資需求大,這是我國所處的發展階段決定的。在這一過程中,政府通過債務融資從事基礎設施建設,可能是一個常態。因此,我們應該建立風險可控的規范化的地方政府融資機制,為各地的基礎設施建設提供有制度保障的融資渠道。

其次,城投債券作為準市政債券仍將是有效的融資工具,但還需要進一步改進。從發展歷程看,投融資平臺公司是隨著我國基礎設施投融資運營體制的變化應運而生的。在政府投融資體制改革過程中,地方政府將項目投資、建設、運營的職責由政府包辦轉向賦予市場主體,許多投融資平臺公司因此誕生并成為地方基礎設施項目的投融資建設和運營主體。這也使得地方政府可以通過投融資平臺公司實現債務融資,從事當地的基礎設施建設。這一體制變化在基礎設施領域及市政建設中引入了市場機制配置資源,相對于過去的體制而言是更加市場化的。城投債券作為投融資平臺公司最透明的直接融資工具,仍然會存在并具有發展空間。由于目前城投債券的發行需要符合企業債券發行的條件,且城投債券投資者不能享受國外市政債券投資者能夠享有的利息所得稅免稅待遇,這使得我國城投債券的發行利率相對偏高。城投債券的發行期限和利率,與城投公司主要從事回收期長、收益率低的基礎設施項目投資所需要的長期、低成本融資需要相比,還存在一定的差距。未來應該在制度上作進一步完善,使得城投公司能夠發行真正意義上的長期市政債券。

再次,要盡快建立我國的地方政府債務管理體系。對于如何建立規范的地方政府融資渠道,加強地方政府債務管理和風險防控,一些專家學者提出了許多好的建議,如建立規范透明的地方政府融資渠道,并對地方政府債務進行監控和風險防范等。由于我國還沒有建立統一的地方政府債務風險管理制度,當前最需要做的是盡快建立政府性債務的監測體系和風險控制標準,將政府負有直接或間接償還義務的各類債務納入政府性債務的監控范圍,設定政府性債務風險控制指標和標準,并對政府性債務實行余額管理,使地方政府的債務融資規模控制在安全范圍內。


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